Axioma da cooperação

Em tema de segurança pública, enfrenta-se no Brasil um paradoxo. De um lado, a prestação persecutória apresenta-se, pelas polícias,como um dever estatal. Por outro lado, sob o aspecto da necessária cooperação interinstitucional e da colaboração do meio social com a investigação criminal, não há um marco regulatório explícito.Tal realidade gera enorme déficit na eficácia dos esforços apuratórios,gerando grande impunidade.

O problema apontado adquire contornos dramáticos em virtude das novas ameaças a que as comunidades estão submetidas. Com efeito, as transformações sociais que caracterizam o atual estágio civilizacional e afetam a seara securitária apresentam variados aspectos, sobretudo: (a) o desenvolvimento dos meios de comunicação e a integração  digital, (b)  globalização, (c) o individualismo e o crescimento da esfera de esponsabilidade individual pelas deliberações pessoais (em face de sua crescente repercussão coletiva),(d) a exasperação da contradição entre o hiperconsumismo e a exclusão social, (e) o anonimato, (f) a minimização dos mecanismos coletivos de controle e condicionamento comportamental, (g) a massificação criminal, (h) a criminalidade organizada e (i) o  terrorismo.

Na presente quadra histórica,portanto, o fenômeno criminal se apresenta de maneira densa na causalidade, massiva na sua incidência, organizada no seu planejamento e execução e grave nas repercussões sociais (cujos efeitos podem prolongar-se no tempo e atingir uma comunidade indistinta de vítimas). Torna-se imperiosa a colaboração entre os diversos entes garantidores do direito subjetivo público à segurança.

É nesse contexto que se perquire se o exercício de uma competência legal específica pode justificar a abstenção de um ato colaborativo que se demonstre concretamente relevante  para a prevenção, para a realização ou manutenção da ordem pública, para a elucidação de  uma infração penal e de sua respectiva autoria ou para a repressão de uma ilicitude? A  fragamentação da atuação dos órgãos e serviços é admissível diante do primado da cooperação? Concretamente falando, em dispondo um determinado ator da segurança  pública de uma informação que permita contribuir para elucidar um determinado evento criminal, ou para evitar um distúrbio à ordem pública, será ainda possível admitir-se o não-compartilhamento de tal dado em homenagem à divisão legal de competências e atribuições?Em caso negativo, quais as repercussões dessa insuficiência na postura  cooperativa ou da eventual omissão? E quais as repercussões diante da não-cooperação por parte dos entes particulares?Este ensaio se propõe a estabelecer alguns  condicionamentos principiológicos, dos quais pode ser extraída parte das respostas a tais  indagações.

Inicialmente, destaca-se que o conceito de segurança vem sendo alargado, superando o espaço político do Estado-Nacional – avultando cada vez mais a necessidade de  cooperação policial interinstitucional, não apenas em nível interno como também no plano  internacional. A amplificação do risco como fator determinante da Pós-Modernidade demanda que a segurança pública conte com respostas diferentes, coerentes com estes tempos. Essas modificações podem ser agrupadas em duas vertentes, a saber: I – alterações no marco legal da resposta penal (tanto no campo sancionatório como nos meios investigatórios especiais); e II – modificação da arquitetura das forças e serviços de segurança (cuja atuação até então desconectada, estanque, passa a ser mais conjugada,  concatenada).

Porém, o conceito de segurança também vem sofrendo mudanças no seu conteúdo. Assim, nenhum Estado não pode ser reputado como “Democrático de Direito”  acaso deixe de atribuir à segurança a qualidade de direito subjetivo público. Como tal, o  direito à proteção deve integrar o rol das garantias individuais, como sói ocorrer em face de  outros bens fundamentais, tais como vida, liberdade, saúde, educação, meio ambiente,  proteção familiar, probidade administrativa e dignidade da pessoa humana. Impende destacar, contudo,que da preservação da segurança pública depende a efetivação de todos os demais direitos e garantias individuais. Restaria mesmo inócuo, aliás, que tais bens, anteriormente mencionados, fossem alçados a categoria de constitucionalmente tutelados, diante da ausência de reação estatal em face da concretização de infrações penais – o que  colocaria por terra o próprio Ordenamento Jurídico e todas as suas instituições mais caras,  fazendo ruir o edifício democrático.

Portanto, a natureza da segurança é a de um bem jurídico fundamental, estruturante do Estado e pilar de sustentação da Democracia. A posição jurídicoconstitucional relevante da  segurança como valor faz emanar dois campos distintos de prescrições endereçadas  ao Estado e à Sociedade Política, que são as dimensões positiva e negativa da segurança,  a saber: preservação das liberdades (respeito aos direitos humanos por parte do Estado) e  realização concreta da segurança (atividade positiva do Estado e da Sociedade Política  para obter a segurança).

Porém, a segurança, para ser obtida, depende de esforços conjugados. E, nessa conjuntura, a Emenda Constitucional nº 19, em 04/06/1998, alçou à categoria de princípio  geral, informador de toda a atividade pública, a eficiência – ao lado da legalidade,  impessoalidade, moralidade e publicidade, que já integravam o rol de diretrizes do art. 37, caput.

Ora, se a eficiência condiciona a atividade pública, e a persecução é uma das atividades estatais basilares para assegurar o edifício democrático, a ordem pública e todas as suas  mais caras instituições, não há negar que também a persecução deve ser eficiente, em  todas as suas modalidades (investigatória, acusatória, executória). Será mesmo imperioso  adotar, para conformar a persecução penal aos ditames constitucionais, mecanismos  eficazes e econômicos, que sejam aptos a realizar a defesa social sem vulnerar direitos e  garantias individuais.

Ocorre que, dentro de uma visão sistêmica – e reputado o sistema jurídico-constitucional como um sistema aberto (é dizer: que permite uma constante releitura das suas regras e  princípios segundo a cambiante realidade social a que dirige a sua carga normativa, em  cada momento) – existem diretrizes que ordenam à Administração Pública que opere uma  atividade tendente à realização da segurança (sob o enfoque positivo) à luz da eficiência, da  ooperação e da boa gestão (governança). Em certo sentido, pode-se afirmar que o  sacrifício da eficiência na realização de um valor jurídico pode representar a aniquilação do  próprio bem jurídico almejado – e essa é uma realidade assaz presente em tema de segurança pública.

Sopesadas tais diretrizes, suponha-se, então, que um agente público, conhecendo ou  tendo a possibilidade de obter o conhecimento sobre uma determinada circunstância a  qual, compartilhada com a Polícia Judiciária, poderia elucidar um determinado fato  investigado, ou acelerar a investigação em curso. Cogitese, mais, que o mesmo servidor público, em tal situação, instado ou não a tanto, evite compartilhar tal dado sensível, sem  justificado motivo. O bem público “segurança” não pode restar minimamente protegido a  admitir-se a licitude administrativa diante de tal comportamento omissivo, sem adentrar nos  ventuais consectários penais (a depender da motivação individual). Configura-se a improbidade administrativa por omissão.

Os argumentos ora explanados também podem ser estendidos para o âmbito da segurança privada. Sem embargo da imensa expansão dos serviços privados de segurança, em  nenhum ponto da legislação brasileira incidente na espécie restam aclarados: (a) a subordinação da segurança privada à segurança pública; (b) como devem funcionar as interações entre tais estruturas (pública e privada) em termos de intercâmbio de  informações, (c) retomada ou encampação de serviços por razões de ordem pública, (d)  requisições de apoio em situações específicas (distúrbios, riscos de desastres e outras  ameaças à coletividade).

Na pendência de uma adequada e minudente disciplina legal, insta gizar um ponto. Tem-se  verificado a profusão da atividade de vídeo monitoramento para a prevenção de crimes  contra o patrimônio em entidades privadas (especialmente em condomínios, agências  bancárias, abastecedoras de combustíveis, shoppings centers e supermercados). Não há nenhuma regulamentação no âmbito de abrangência das imagens captadas e no trato das imagens.

Ora, a videovigilância não pode ser exercida de maneira abusiva, com invasão indevida da  esfera privada de uma comunidade indistinta de pessoas. De outra parte, mesmo admitida  dentro de um espaço limitado pela razoabilidade do sacrifício do direito individual à  privacidade (em homenagem à segurança coletiva), o monitoramento privado está  absolutamente vinculado à requisição administrativa pelos órgãos de segurança pública,  especialmente para investigação.Tanto a destruição ou edição de imagens ou áudios, como a injustificada recusa ou retardo na entrega das fitas ou mídias óticas em que tais imagens e áudios estejam registrados, por parte do prestador privado de serviços de videomonitoramento, desde que venha a prejudicar a elucidação de um fato criminal.

E aqui, esboça-se a noção de dano ao bem jurídico segurança, que arbitrariamente  denominaremos “dano securitário”. O raciocínio é um paralelismo com o “dano ambiental”.  Em razão de a segurança pública consistir em um bem jurídico fundamental com sede  constitucional, bem como em direito e dever de todos, pode-se traçar um paralelismo com o meio ambiente. O direito subjetivo público ao meio ambiente sadio, tem natureza transindividual, difusa. Não existe uma titularidade singular da higidez ambiental. Mas,  indubitavelmente, quando se vulnera a pureza do ar ou a potabilidade da água do manancial  ídrico, os responsáveis podem ser demandados na via cível (além das  conseqüências penais e administrativas). Isto é assim por que o dano
ambiental provoca um impacto negativo na vida de um número indeterminado de indivíduos.

Quando alguém deixa de contraprestar o seu dever de contribuir com a segurança pública, que é uma tarefa que a todos se impõe (como a todos se impõe observar a manutenção  das matas ciliares, ou a integridade do patrimônio histórico), por que motivo o infrator não  se sujeitaria a indenizar a coletividade indeterminada de pessoas colocadas em risco? No  contexto das inúmeras periculosidades que permeiam  o cotidiano dos indivíduos, o descumprimento de uma regra de procedimento que minimize riscos à coletividade não  gera a pretensão de ressarcimento da comunidade em relação ao infrator? A diminuição  das condições de vida segura em sociedade não pode ser quantificada pecuniariamente, como forma de coibir  a conduta de um ente privado antissocial, insensível ao direito coletivo à segurança?

Cresce a força argumentativa, que sustenta a legalidade do ressarcimento em caso de  dano securitário, no caso do raciocínio inverso. É dizer: há indenização da União ou dos  estados-membros por danos patrimoniais ou morais causados pela pessoa jurídica de  direito público em face da prestação deficiente de policiamento? A jurisprudência responde afirmativamente. A contrario sensu, portanto, a deficitária ou ausente colaboração individual com o Estado na consecução da segurança há de ser objeto de idêntica resposta.

Atualmente, a persecução investigatória depara-se com uma grave distorção, consistente  na ausência de uma cultura de cooperação estatal e de colaboração social. Os exemplos  abundam. As informações (mesmo de cunho meramente cadastral, não abrangidas por  nenhum tipo de sigilosidade incluída na chamada “reserva de jurisdição”) não são repassadas às autoridades de polícia judiciária pelas prestadoras de serviços em telefonia,  pelos concessionários de vias pedagiadas, pelas instituições financeiras e creditícias, pelas  eguradoras. Por vezes, mesmo diante de uma concreção judicial do dever legal de  colaborar (exemplificativamente, em uma determinação de quebra de sigilo bancário), as informações não são prestadas no prazo ou na forma estipulada no instrumento judicial,  prejudicando imensamente ou inviabilizando o êxito de uma investigação.

Imagine-se, contudo, que uma prestadora de serviços em telefonia, concessionária de um  serviço público, deixe de cumprir uma ordem judicial de interceptação no prazo estipulado  pelo alvará judicial, ou a implementa com atraso, ou deixa de prestar uma informação  meramente cadastral. Acaso se verifique, por esta ação ou omissão, um atraso ou um  prejuízo mais específico (por exemplo, a postergação da deflagração de uma prisão, ou a  perda de uma conversação que poderia ter abreviado a investigação, ou qualquer outro  desdobramento plausível),  quem é o titular desse prejuízo? A comunidade indeterminada  de pessoas sujeitas à insegurança (causada pela ausência de colaboração do ente privado  com a atividade estatal persecutória) titula a pretensão de ressarcimento? Ora, é natural  que, quando uma atividade legítima de Polícia Judiciária é obstada por ato injustificado do  ente particular (uma comissão ou uma omissão, jurídica e faticamente relevante na cadeia  causal), ela gera para a comunidade tal pretensão indenizatória.

Dessarte, conclui-se que a análise do ordenamento jurídico brasileiro, tanto ao nível  constitucional  quanto da legislação ordinária, revela a presença de regras e princípios  asseguradores da cooperação em matéria de segurança pública. O primado da cooperação  deflui, ainda, do princípio constitucionalmente consagrado da eficiência, bem como da  incorporação de novos valores ao ordenamento, sob o prisma sistêmico (de natureza  aberta), e compele ao seu acatamento e observância o legislador infraconstitucional, o  administrador (ao aplicar a lei) e o julgador (na âmbito do controle judicial dos atos  administrativos, seja sob o prisma positivo, seja sob o enfoque negativo).